根据《国家发展改革委关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知（发改基础[2015]49号）》：城市轨道交通包括钢轮钢轨（含直线电机和有轨电车）、单轨和磁悬浮等方式。发展地铁和轻轨的城市将有轨电车纳入建设规划做好衔接，其余城市有轨电车建设规划由省级发展改革部门做好衔接。轨道交通按照国家政策要求，一般分为线网规划、建设规划、工程可行性研究、设计、施工、验收、试运营、正式运营等阶段，其中验收和试运营是相互穿**行的。线网规划、建设规划、工程可行性研究为项目的前期决策阶段。

《国办关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知（***[2003]81号）》要求：所有拟建设城轨交通项目的城市（以下简称拟建城市），应在编制城市总体规划及城市交通发展规划的基础上，根据城市发展要求和财力情况，组织制订城轨交通建设规划，明确远期目标和近期建设任务，以及相应的资金筹措方案。

《国家发展改革委关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知 （发改基础[2015]49号）》要求：超前编制线网规划。《城市轨道交通线网规划》是指导城市轨道交通长远可持续发展的总体性方案。根据城市总体发展要求，确需发展城市轨道交通的城市要编制线网规划，确定长远发展目标。按照前瞻性和系统性要求，线网规划应统筹人口分布、交通需求等情况，确定城市轨道交通的发展目标、发展模式、功能定位等；确定城市轨道交通线路走向、主要换乘节点、资源共享和用地控制要求，实现与城市人口分布、空间布局、土地利用相协调；做好城市轨道交通与主要铁路客站和机场等综合交通枢纽的衔接。另外附件1《城市轨道交通规划编制和评审要点》对轨道交通线网规划提出了详细要求。

《关于促进市域（郊）铁路发展的指导意见（发改基础[2017]1173号）》要求：拟发展市域（郊）铁路的城市，城市政府应会同有关方面深入研究市域运输需求、路网布局、规划衔接等问题，单独编制市域（郊）铁路发展规划或统筹纳入相关规划。规划范围原则上应为城市所辖市域，可统筹市域周边具有一体化倾向、通勤需求较高的毗邻区域。利用或改造既有线路的，应充分征求铁路企业意见。确需规划新建线路的，应符合城市总体规划要求，与铁路网规划、综合交通运输体系规划等相关规划做好衔接，并充分考虑综合开发需求，形成布局合理的规划方案。通过规划的编制，摸清有效需求，建立项目储备库，明确建设重点，积极有序推进建设。

《住房城乡建设部关于加强城市轨道交通线网规划编制的通知（建城[2014]169号）》要求：线网规划成果应包括规划文本、规划图纸，并附规划说明书和基础资料汇编。规划文本应当以条文方式表述，内容明确简练，具有指导性和可操作性；规划图纸所表达的内容应当清晰、准确，与规划文本内容相符；规划说明书应与规划文本的条文相对应，对规划文本条**出详细解释，并阐述条文执行过程中的要求。线网规划的重要技术内容，如客流预测，应做专题研究，专题研究成果应当作为规划说明书的附录。

虽然《住房城乡建设部关于加强城市轨道交通线网规划编制的通知（建城[2014]169号）》要求：具体工作由城市人民政府城乡规划主管部门承担。但一般都是政府指定专门的部门负责组织编制。

线网规划的编制、审批程序在《住房城乡建设部关于加强城市轨道交通线网规划编制的通知（建城[2014]169号）》文件中已经有明确规定：

在城市总体规划编制时，应统筹研究发展城市轨道交通的必要性，确需发展的，应同步编制线网规划，做好相互协调与衔接。已有线网规划的城市，在修改或修编城市总体规划时，要开展线网规划实施评估，对线网规划实施情况进行总结，研究是否需要修改或修编线网规划，如有需要，应以线网规划实施评估为基础，与城市总体规划同步修改或修编线网规划。

城市人民政府负责组织编制线网规划。具体工作由城市人民政府城乡规划主管部门承担。

线网规划编制（或者修改、修编）完成后，应当组织技术审查。直辖市的线网规划由我部组织进行技术审查；其他城市的线网规划，由省、自治区住房城乡建设厅组织进行技术审查。

规划成果在技术审查前，应当依据《中华人民共和国城乡规划法》有关规定征求社会公众和相关部门意见。

经技术审查后，线网规划明确的城市轨道交通发展目标、功能定位、线网布局、车辆基地等设施用地控制要求等应纳入城市总体规划，并与城市总体规划一并审批。线网规划经批准后，具有法定效力，任何单位和个人不得随意修改；确需修改的，应当按照城市总体规划的修改程序进行。

线网规划经批准后，城市人民政府城乡规划主管部门应根据线网规划，将城市轨道交通线路、主要车站和车辆基地等设施，按照有关程序和要求，及时纳入相应地块控制性详细规划。

线网规划审批流程图

轨道交通近期建设规划是审批级别最高（国务院）、审批层次最多（市、省、部委、国务院）和审批部门最多（发改、住建、环保）的项目之一。总结起来可以分为“三条主线（发改、住建、环保）”和“四个阶段”。

（1）编制工作阶段

启动建设规划及专题报告的编制工作，由主管部门、市委市政府听取汇报，并征求相关部门意见，稳定建设规划方案，在此基础上开展配套专题报告工作，并与主报告互动。

1）该阶段主要为建设规划主报告及其专题报告的编制工作，主要需要开展以下专题报告：

1）《国家发改委住建部关于优化完善城市轨道交通建设规划审批程序的通知》发改基础[2015]2506号要求：在规划环境影响审查意见、社会稳定风险评估完成后，省级发展改革委会签省级住房城乡建设（规划）部门向国家发展改革委报送城市轨道交通建设规划，同时抄报住房城乡建设部。

2）《国办关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》***[2003]81号要求：对规划建设城轨交通项目的线路，要搞好沿线土地规划控制，编制专项土地控制规划，防止新建建筑物对线路的侵占。

2）该阶段各部门主要工作

3）需要完成的工作及周期

该阶段工作主要受控制地方政府的决策进展及建设规划工作自身工期影响，一般需要6个月。

（2）省内初审阶段告

当社会稳定性风险分析完成后，建设规划方案稳定后，形成报审文件，由主管建设规划部门向市政府汇报请示，市发改委联合市规划局向省发展改革委上报建设规划，同时抄送省住建厅。省发改委会同省住建厅召开专家会，进行初步审查，形成一致意见。

1）需要审查的主要报告

2）各部门的主要工作

该阶段的工作周期较短，一般为15天。

（3）环境影响评价阶段

该阶段主要分为函审、组织专家审查和出具审查意见三个阶段。

1）函审阶段

建设规划取得省发改委和省住建厅的一致初审意见，环评报告完成后，由市环保局经省环保厅向国家环保部上报环评报告，环保部组织函审，给出函审意见。环保部收到报告后的工作周期大约2周。

2）组织专家审查

环保部收到修改后的环境影响评价报告后，委托评估中心组织专家审查会对环境影响评价报告进行评审，提出评审意见。工作周期大约一个月。

3）出具审查意见

环境影响评价报告根据专家意见修改完善后，再次上报环保部，环保部专家意见和修改后的环境影响评价报告出具审查意见（代批复）。环保部在收到修改后的环评报告后最晚一个月内出具审查意见。

（4）国家层面审批阶段

1）报送阶段

环评报告取得环保部审查意见后，由省发改委联合省住建厅向国家发改委上报建设规划及其专题报告，并抄送住建部。对于新建轨道交通城市，国家发改委会对门槛条件进行审查后确定是否受理。

申报函、材料报送需要至国家发改委窗口办理。

2）住建部审查阶段

国家发改委收到报送材料后，转住建部进行与城市总体规划一致性审查。住建部要求，近期建设规划线路，应纳入城市总体规划中的远期线网，并与城市总体规划远期用地相一致。审查合格后，住建部向国家发改委出具会签意见。若不合格，国家发改委进行退件处理，地方政府组织修改建设规划或者城市总体规划，重新报送。

3）专家审查

住建部出具会签意见后，国家发改委确定受理建设规划，于60天内委托具有评估资质的单位组织专家评审，形成评估报告，做为审批依据。

4）批复

召开完专家评审会之后，国家发改委于30天内给出批复。第一轮建设规划，仍由国家发改委审查后，上报国务院审批；非第一轮建设规划，由国家发改委审批，报国务院备案。

建设规划上报审批流程图

需要说明的是：轨道交通做为重大投资项目，对国民经济发展运行影响大，根据最新要求：地方财政收支情况、政府债务、地铁公司运营和债务情况、项目的投融资模式也成为重点审查对象。

城市轨道交通项目为什么要编制可行性研究报告？依据是什么呢？这是我们首先要回答的问题。城市轨道交通投资大、建设周期长，一般为政府投资项目，包括PPP模式在内，政府也间接参与了投资。国务院2005年下发的《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）中明确提出：

企业投资建设实行核准制的项目，仅需向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。

对于政府投资项目，采用直接投资和资本金注入方式的，从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告，除特殊情况外不再审批开工报告，同时应严格政府投资项目的初步设计、概算审批工作；采用投资补助、转贷和贷款贴息方式的，只审批资金申请报告。

由此可见，城市轨道交通项目编制可行性研究报告与其它政府投资项目一样，依据的都是国发[2004]20号文。这里需要特别说明的是城市轨道交通项目不编制项目建议书，城市轨道交通项目因为投资大、建设周期长，而且涉及到规划、交通、环境等多个方面，较一般城建项目更复杂，对立项文件的深度和广度要求更高，因此城市轨道交通项目便采取了编制建设规划报告（代替项目建议书）的立项方式。

城市轨道交通项目的可行性研究报告在2013年之前均由国家发改委审批，国家发改委收到各地的上报文件后，委托评估单位对可行性研究报告进行评估，评估完后3~6个月后批复。

2013年审批权限下放后可行性研究报告改由省发改委（直辖市为市发改委）审批，项目审批权限下放后，省级政府由城市轨道交通项目的申报主体转变为审批主体，进一步强化责任意识，极大调动了积极性。同时由于各项专题和前置要件同步下放，办理时限有所减少，项目审批速度有所加快。

具体文件组成如下图所示：

（1）主报告

《国家发展改革委关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》（发改基础[2015]49号）及其附件——《附件2：城市轨道交通工程项目可行性研究报告编制和评估大纲》对可行性研究报告编制和评估大纲做了详细的说明，以指导各地做好可行性研究报告编制和评估工作。

城市轨道交通可行性研究报告编制大纲（编制单位）

城市轨道交通可行性研究报告评估大纲（评估单位）

（2）审批前置要件

1）选址意见书

《中华人民共和国城乡规划法》规定：按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。

建设项目选址意见书

建设项目选址意见书是进行规划建设必不可少的“两证一书”中的“一书”，所谓的“两证一书”，是指《建设用地规划许可证》（黄证）、《建设工程规划许可证》（绿证）、《建设项目选址意见书》。

建设用地规划许可证

建设工程规划许可证

2）用地预审

《建设项目用地预审管理办法》规定：建设项目用地预审文件有效期为两年，自批准之日起计算。已经预审的项目，如需对土地用途、建设项目选址等进行重大调整的，应当重新申请预审。未经预审或者预审未通过的，不得批复可行性研究报告。

3）压覆矿证明

压覆重要矿产资源的证明材料是申请用地预审时需提交的材料，为用地预审的前置要件，《建设项目用地预审管理办法》规定：单独选址建设项目所在区域的国土资源管理部门出具是否压覆重要矿产资源的证明材料。

《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》：

在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，已办理压覆重要矿产资源储量预登记的，不再办理项目压覆重要矿产资源审批手续，但市县国土资源行政主管部门应在出让或划拨用地前，到省级国土资源行政主管部门办理压覆重要矿产资源登记手续。

未统一开展建设压覆重要矿产资源的调查和预登记工作的城市，在办理建设项目用地预审和审批时，建设单位应严格按照本通知要求履行压覆重要矿产资源审批手续。

各省份对是否需要办理压覆矿证明及如何办理的规定不一样，具体情况可以咨询当地国土部门地矿处。

4）社会稳定风险评价

2012年国家发改委下发了《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》，办法中明确要求项目单位在组织开展重大项目前期工作时，应开展社会稳定风险评价工作（包含分析报告和评估报告），分析报告应当作为项目可行性研究报告的重要内容并设独立篇章。社会稳定风险评价是可行性研究报告上报的前置要件，项目可行性研究报告的申报文件中，应当包含对该项目社会稳定风险评估报告的意见，并附社会稳定风险评估报告。

5）节能评估报告

2016年11月27日颁布的《固定资产投资项目节能审查办法 （中华人民共和国国家发展和改革委员会令 第44号令）》明确要求：政府投资项目，建设单位在报送项目可行性研究报告前，需取得节能审查机关出具的节能审查意见。企业投资项目，建设单位需在开工建设前取得节能审查机关出具的节能审查意见。未按本办法规定进行节能审查，或节能审查未通过的项目，建设单位不得开工建设，已经建成的不得投入生产、使用。

由此可见，对于城市轨道交通项目而言，上报可行性研究报告前需取得节能审查意见。

（3）必备专题

1）地形图测绘

根据《地下铁道、轻轨交通工程测量规范》要求，对地物、地貌及其他地理要素进行的测量，为设计提供基础资料，地形图比例一般为1:500。

2）岩土勘察报告

《地下铁道、轻轨交通岩土工程勘察规范（GB5037-1999）》中将轨道交通岩土工程勘察阶段划分为可行性研究阶段、初步勘察阶段、详细勘察阶段及施工中的岩土工程勘察工作五个工作阶段。

可行性研究阶段岩土勘察应根据建设工程的要求，通过调查和搜集有关勘察资料，必要时可适当进行勘探工作，查明、分析、评价建设场地的地质、地理环境特征和岩土工程条件并提出合理基础建议，编制建设工程勘察文件。

3）客流预测报告

客流预测是可行性研究报告编制的基础专题之一，专家评审修改后作为可行性研究报告的编制依据。

轨道交通客流预测仍然采用传统四阶段预测法，按照交通生成预测、交通分布预测、交通方式划分预测和交通分配四阶段来分析城市现状和未来的交通状况，是目前交通规划领域应用最广的方法。

四阶段法

4）环境影响评价报告

新修正后的《中华人民共和国环境影响评价法（2016年9月1日起施行）》，涉及城市轨道交通项目环评的变化主要有以下两点：

1）原环境影响评价法第十七条规定，涉及水土保持的建设项目，环境影响报告书中必须有经水行政主管部门审查同意的水土保持方案。为进一步简政放权、优化审批流程，修改后，不再将水行政主管部门对水土保持方案的审批作为环境影响评价的前置条件。

2）环评审批不再作为可行性研究报告审批的前置条件，原环境影响评价法第二十五条明确规定建设项目环评审批办结后才能向发展改革部门申请项目可行性研究报告审批。修改后，环评行政审批不再作为可行性研究报告审批的前置条件，将环评审批与可行性研究报告审批同时进行，但仍须在开工前完成。

5）安全预评价报告

根据《建设项目安全设施“三同时”监督管理暂行办法 第77号修正》和《城市轨道交通安全预评价细则》，城市轨道交通项目应编制安全预评价报告，一般在工程可行性研究报告编制后，通过对城市轨道交通工程的线路选择、技术路线、社会环境的安全评价，查找工程存在的危险、有害因素的种类和程度，补充完善工程可行性研究报告中的安全对策措施，为初步设计提供科学依据。

（4）非必备专题（有条件编制）

1）地震安全性评价报告

2015年12月下发的《中国地震局关于贯彻落实国务院清理规范第一批行政审批中介服务事项有关要求的通知 ZLE00/ZL-2015-00079》中明确提出，在开展抗震设防要求确定行政审批时，不再要求申请人提供地震安全性评价报告。但部分城市轨道交通项目仍需进行地震安全性评价。

《需开展地震安全性评价确定抗震设防要求的建设工程目录》中规定：《城市轨道交通结构抗震设计规范 GB50909-2014》中规定的特殊设防类（甲类）城市基础设施工程。

那么城市轨道交通项目哪些为特殊设防类呢？规范规定如下：

在城市轨道交通网络中占据关键地位、承担交通量大大跨度桥梁和车站主体结构为特殊设防类，规范对此作出了定量规定，规定单跨跨径超过150m的混凝土与预应力混凝土连续梁桥、连续刚构桥划分为特殊设防类，超过150m跨径的斜拉桥、悬索桥和拱桥等结构，建议划分为特殊设防类结构；建议将日平均客流量（包括进站客流和换乘客流，不包括过站客流）超过50万人次的大型综合枢纽车站的主体结构划分为特殊设防类，对于预测日平均客流量没有超过50万人次，而实际运用达到或超过50万人次的车站，建议通过抗震专题研究以确定是否需要按照特殊设防类要求做适当的抗震加固。

2）地质灾害危险性评估报告

国土资源部2014年12月下发的《关于取消地质灾害危险性评估备案制度的公告》，取消了地质灾害危险性评估备案制度，是否需要编制地质灾害危险性评估报告要看项目选址情况。

《地质灾害防治条例 第394号》中规定：在地质灾害易发区内进行工程建设应当在可行性研究阶段进行地质灾害危险性评估，并将评估结果作为可行性研究报告的组成部分；可行性研究报告未包含地质灾害危险性评估结果的，不得批准其可行性研究报告。

《建设项目用地预审管理办法（中华人民共和国国土资源部令 第42号）》中规定：申请用地预审时，单独选址建设项目拟选址位于地质灾害防治规划确定的地质灾害易发区内的，提交地质灾害危险性评估报告。

是否编制地质灾害危险性评估报告主要还是看项目是否位于地质灾害易发区内，可以根据《全国地质灾害防治十三五规划》来确定，目前有部分省份不再要求编制城市轨道交通项目的地质灾害危险性评估报告。

3）文物保护专题

根据《中华人民共和国文物保**》，在文物保护单位的建设控制地带内进行建设工程，工程设计方案应当根据文物保护单位的级别，经相应的文物行政部门同意后，报城乡建设规划部门批准。

轨道交通项目如位于文物保护单位的建设控制地带，应编制文物保护专题。

4）防洪评价报告

《中华人民共和国防洪法》（2016年修正版）中规定：在洪泛区、蓄滞洪区内建设非防洪建设项目，应当就洪水对建设项目可能产生的影响和建设项目对防洪可能产生的影响作出评价，编制洪水影响评价报告，提出防御措施。洪水影响评价报告未经有关水行政主管部门审查批准的，建设单位不得开工建设。新防洪法不再将防洪评价报告作为工程可行性研究报告审批的前置条件。

5）水土保持专题报告

《中华人民共和国水土保持法》中规定：在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位应当编制水土保持方案。未编制水土保持方案或者水土保持方案未经水行政主管部门批准的，生产建设项目不得开工建设。

新修正后的《中华人民共和国环境影响评价法》（2016年9月1日起施行）不再将水行政主管部门对水土保持方案的审批作为环境影响评价的前置条件。

（5）其它专题

除上述专题外，有些地区还要求编制供电咨询专题报告、泉域影响评价报告等专题，是否编制、怎么编制、谁来审批等这些问题需要咨询当地行政主管部门。